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破产债权表决权与表决机制的实务分析

2020-04-07
 摘要:在破产管理人办理企业破产案件过程中,组织召开债权人会议是一项非常重要的工作,许多决议需经债权人会议表决,而债权人会议也是债权人维护权益、表达债权人意志的议事机构。债权人会议中,参与表决的债权人范围、表决权人数的统计、债权额比例的统计等问题,在司法实践中存在不同理解甚至产生争议,实务操作也存在很大差异。本文结合笔者曾经或者正在办理的企业破产案件,就实务操作中涉及到债权表决权问题,包括不同类型的特殊债权是否享有表决权,双过半表决机制对于有财产担保债权人是否能够适用等问题进行分析。
 
    关键词:破产债权  表决权  表决机制
 
一、问题的提出
   《中华人民共和国企业破产法》(以下简称为《企业破产法》)第六十四条第一款规定:“债权人会议的决议,由出席会议的有表决权的债权人过半数通过,并且其所代表的债权额占无财产担保债权总额的二分之一以上。 但是,本法另有规定的除外。”根据上述条文可知,在通常情况下(排除企业破产法规定的其他特殊情形),债权人会议决议的通过,需同时满足人数比例、债权金额比例两方面的要求。
《企业破产法》第五十九条第三款规定:“对债务人的特定财产享有担保权的债权人,未放弃优先受偿权利的,对于本法第六十一条第一款第七项、第十项规定的事项不享有表决权。”该条明确规定了对担保债权人行使表决权的特别限制。但是,对于同一个担保债权人而言,其享有的债权并非全部属于优先债权,即其中部分属于优先债权,部分属于普通债权的情况下(本文姑且统称为特殊债权),如何行使表决权?企业破产法并没有规定,同时也引申出职工债权、税收债权等特殊债权是否享有表决权,以及如何行使表决权等问题
 本文着重以《企业破产法》第六十四条第一款为视角,结合《企业破产法》的其他规定,就破产债权涉及的上述表决权问题进行重点分析。
 
二、不同类型的特殊债权是否享有表决权的理解
 
(一)职工债权不宜享有表决权
《企业破产法》第五十九条第一款规定“依法申报债权的债权人为债权人会议的成员,有权参加债权人会议,享有表决权。”同时第三款又规定,“债权人会议应当有债务人的职工和工会的代表参加,对有关事项发表意见。”
 因此,有一种观点认为职工债权人不享有表决权[1]。根据企业破产法的规定,职工债权是无须职工主动申报的,而是由管理人对职工债权进行审查,并以制作清单形式予以确定。既然职工债权未经申报程序产生,所以职工债权人就没有表决权,职工债权人只可以通过派出职工代表的形式参加债权人会议,职工代表在债权人会议上的权利亦仅限于“对有关事项发表意见”,这种发表意见的权利,与表决权是不一样的,故职工债权不享有表决权。
 另一种观点认为,职工债权人享有表决权[2]。“法无禁止皆可为”,企业破产法并未明确禁止法院或者管理人在债权人会议上授权职工代表进行表决。同时,允许职工债权人享有表决权,可以充分保障职工债权人了解和参与整个破产程序的权利。
 笔者认为,职工债权人不宜享有表决权。首先,根据企业破产法的规定,职工债权在破产清算时享有优先受偿的权利,债权人会议的决议事项对于职工的利益并不会产生过多影响。其次,从企业破产法的条文来理解,仅在破产重整程序中规定了以分组表决的形式为职工债权人安排表决事项,在破产清算和破产和解程序中并没有类似的规定。故从法律规定来看,认定职工债权在破产清算和破产和解中具有表决权的依据并不充分。再次,由于破产企业的职工人数往往众多,通知所有职工参加债权人会议并行使表决权,反而可能因此否定债权人会议决议,进而不利于破产程序顺利进行,也会影响到其他债权人的利益。
 因此,不宜赋予职工债权人的表决权。但对于职工代表以及工会代表“对有关事项发表意见”,管理人都应当充分研究该意见是否合理、合法。对于合理合法的意见,管理人应当进行归纳整理并报告法院,必要时应当修改或者调整决议事项进行表决。对于不合理、合法的部分,管理人有必要也有义务对职工进行沟通和解释。
 
(二)税收债权享有表决权
 在《企业破产法》实施前,破产企业欠缴国家的税款,不属于破产债权,当然不需要申报,税收债权也就不享有表决权。《企业破产法(试行)》第三十七条第二款规定,税收债权不属于破产债权。更为明确的说法是《最高人民法院关于破产企业拖欠税金是否受破产法规定的破产债权申报期限限制问题的答复》(法研[2002]11号,2002年1月18日)中指出:根据《中华人民共和国破产法(试行)》第三十七条第二款的规定,破产企业所欠税款不属于破产债权,不适用《中华人民共和国破产法(试行)》第九条的规定。
 但是,《企业破产法》颁布实施后,我国《企业破产法》原则上要求除了职工债权之外的所有债权都要进行申报。虽然学界依然有观点认为,由于税收债权是由行政关系引起的,如果债务人没有提供纳税申报资料,税务机关有时也无法确定所欠税款的金额,难以准确申报债权,故也可以考虑由管理人根据破产企业会计账目记载直接将所欠税款列入债权表,并向债权人公布;利害关系人无异议时,债权即得到确认,当有异议时,则通过债权确认之诉解决。[3]
 而笔者看来,既然企业破产法仅把职工债权的申报排除在外,税收债权应当与其他普通债权一样进行申报,当然税收债权人可以行使表决权。目前在司法实践中,破产管理人通知税务机关或者税务机关主动进行税收债权的申报,并参加债权人会议已属于常态。
 
(三)担保债权表决权的行使需要根据不同情况分析确定
 对于有财产担保的债权人而言,其享有表决权是毋庸置疑的。其在未放弃优先受偿权的情况下,除了对债权人会议通过和解协议和通过破产财产的分配方案两类事项无表决权外,对于债权人会议有权审议的其他事项,有财产担保的债权人均有权表决。企业破产法如此规定的原因在于,不论是破产财产的分配还是破产和解程序中,有财产担保的债权人的债权实现均可以通过担保财产的变价获得清偿,不受破产财产分配方案、和解方案的约束,故无需也无权对与己方权利义务无关的事项进行表决。
 但有财产担保的债权也会出现很多不同的特殊情况,表决权的确定需要具体问题具体分析(债权人会议决议通过比例在后面论述)。
 1.同一债权人,对破产企业拥有多笔债权,既有有财产担保的优先债权,又有普通债权,在表决的人数统计上,能否将其列为多个债权人
 笔者认为,同一债权人,作为有财产担保的债权人时,其对债权人会议通过和解协议和通过破产财产的分配方案两类事项无表决权,而作为普通债权人时,对债权人会议的全部决议都有表决权。基于表决权行使范围的不同,将其分开并行列为两类债权人,并在表决的人数统计上来区分,更为公平合理。而在统计和解协议和破产财产分配方案时,同一债权人仅统计在普通债权人范围内;在其他决议统计时,同一债权人既统计在有财产担保的债权人范围内,又统计在普通债权人范围内。
 2.同一债权人,对破产企业拥有一笔债权,但部分属于有财产担保的优先债权,部分属于普通债权
 第一种情况,同一笔债权,部分属于存在财产担保的优先债权,部分属于普通债权。笔者认为应当分别并行适用担保债权和普通债权的表决规则,赋予同一债权人对普通债权额部分享有完全表决权。
 第二种情况,同一笔债权,均为有财产担保的优先债权,但有财产担保的债权人主动放弃部分优先受偿权,继而产生同一笔债权既有有财产担保的优先债权,又有普通债权。笔者认为《企业破产法》第一百一十条明确赋予担保债权人有放弃担保优先受偿权的权利,担保债权人可以放弃全部优先受偿权,也可以放弃部分优先受偿权,放弃优先受偿权的债权都作为普通债权。同一债权人放弃优先受偿权,也应当同第一种情况,分别适用担保债权和普通债权的表决规则,赋予债权人对普通债权额部分享有完全表决权。
 第三种情况,同一笔债权,均为有财产担保的优先债权,但担保物评估价值不足以清偿其全部担保债权,有财产担保的债权人也未主动放弃不足部分的优先受偿权,管理人是否应当根据债权金额和担保物的评估价值将债权分为优先债权和普通债权,进而分别赋予债权人表决权呢?
 第一种观点认为,只要债权人没有放弃优先权,对其申报的担保债权不管是否能够足额清偿,管理人均认定全部债权为担保债权,债权人对于第六十一条第一款第七项、第十项的规定就不享有表决权。
 第二种观点认为,虽然债权人没有放弃优先权,但对其申报的债权中担保物价款不足以清偿其担保债权的部分主动划归普通债权部分,同一债权拆分为担保债权和普通债权两类,分别适用担保债权和普通债权的表决规则,赋予债权人对普通债权额部分享有完全表决权,以充分保障债权人表决权行使的公平性。
 本文赞成第一种观点。在对决议进行表决时,管理人不能主动对担保债权的表决权进行分割,理由如下:
 首先,从法律对债权的性质和分类来看,担保债权是一种概括、整体性的债权,强调的是同一债权整体的受担保性,不能认为同一债权中部分债权受担保、部分不受担保。只要债权人对债务人特定财产享有担保权,无论将来的破产程序如何,债权人是否可以通过实现担保权全额受偿,其债权都应列入担保债权范围。表决权与优先受偿权不同,不能将受偿权的二元性直接套用在表决权上。
 其次,由于担保物的价值并非恒定不变,管理人如果人为分割,划分担保债权金额与普通债权金额的标准无法确定,表决权分割从技术上不可行。哪怕是参考了当时担保物的评估价值,但分割也属于人为进行,缺乏客观公信力。
 再次,是否放弃担保优先受偿权,使放弃部分转为普通债权,系担保债权人自主行使的权利,管理人不应该主动干预。当然,管理人可以事先制订分割标准,对分割加以限制,允许担保债权人选择一个标准进行取舍,不允许担保债权人在多个标准之间变更,防止担保债权人滥用表决权操纵债权人会议。
为便于读者阅读,笔者将上述情形及本文观点进行提炼归纳,如下图所示:
债权人情形
债权情形
      具体分类
  本文观点
 
 
 
 
 
同一债权人(既有优先债权,又有普通债权)
多笔债权
其中一笔或数笔属于优先债权;其余属于普通债权
人数上分别在优先债权人、普通债权人并行统计
 
 
 
 
 
 
 
一笔债权
1.同一笔债权,部分属于存在财产担保的优先债权,部分属于普通债权
赋予同一债权人对普通债权额部分享有完全表决权,对担保债权表决予以限制
2.同一笔债权,均为有财产担保的优先债权,但有财产担保的债权人主动放弃部分优先受偿权,继而产生同一笔债权既有有财产担保的优先债权,又有普通债权
放弃优先受偿权的债权作为普通债权,赋予债权人对普通债权额部分享有完全表决权,对担保债权表决予以限制
3.同一笔债权,均为有财产担保的优先债权,但担保物评估价值不足以清偿其全部担保债权,有财产担保的债权人也未主动放弃不足部分的优先受偿权
担保债权不管事后是否能够足额清偿,管理人不能主动对担保债权的表决权进行干预、分割,均认定全部债权为担保债权
 
(四)尚未确定的债权原则上不享有表决权,除非法院赋予临时表决权
 根据《企业破产法》的规定,管理人接管破产企业后的首要任务就是对申报的债权进行审查,并且在第一次债权人会议召开前编制好债权表,并将债权表提交第一次债权人会议全体债权人核查。但通常有部分债权,管理人无法在债权人会议召开前确认该债权是否成立, 最常见的原因如申报的债权正在诉讼之中,或者因资料限制管理人无法在短时间内查明债权是否成立,就会存在全部或部分债权待确认的债权人。而根据《企业破产法》第五十九条第二款的规定“债权尚未确定的债权人,除人民法院能够为其行使表决权而临时确定债权额的外,不得行使表决权。”出现这类情况时,破产管理人需要向法院汇报请示,由人民法院决定是否允许这一类债权人行使表决权,从而临时确定其债权额。这类通常称为待定债权,对于待定债权给予表决权,通常称为临时表决权。在笔者承办的多起破产案件中,经常会发生待定债权需要向法院申请同意给予临时表决权的情形。
 
三、债权人会议决议双过半表决机制的理解与完善
 
(一)双过半表决机制的理解
 在讨论特殊债权人是否享有表决权,确定有表决权的债权人的范围后,需要研究讨论的就是债权人会议决议通过的比例问题。根据《企业破产法》六十四条的规定,我国对债权人会议决议采用双重标准,既有人数比例要求,又有债权额的要求,即“双过半”规则(本文暂不讨论和解协议、重整计划对决议通过的特殊要求)。
 
 1.人数过半
 依据《企业破产法》第六十四条第一款,“由出席会议的有表决权的债权人过半数通过。”这就是人数过半的规则。这里所谓“有表决权的债权人”,依《企业破产法》第五十九条第一款规定,依法申报债权的债权人,即享有表决权,也就是本文讨论的税收债权、担保债权、待定债权、普通债权这几类债权。
“由出席会议的有表决权的债权人过半数通过”从文义上解读,公式可列为:同意比例=到会且同意决议的有表决权的债权人人数÷到会的有表决权的债权人人数,公示中的分子、分母均不需要排除有财产担保债权人。过半数,意味着需要同意人数大于而不能等于50%。对此,法院和破产管理人在操作中不会存在争议。
 例如,在某一破产案件中,债权人会议已经确认参加会议的债权人为1000人,其中有表决权的人数为900人,则“同意”的人数要超过900人(分母)的一半,即451人以上(分子),就符合通过决议的人数要求,反之,决议不通过。
 但实践中,破产管理人为了促成债权人会议的顺利召开,在对表决结果进行统计时不是统计赞成票,而是统计反对票,这种做法在反对票较少的时候能够提高统计效率,但笔者认为这种方式无形之中将弃权的债权人划入到了同意的债权人类,缺乏充分的法律依据。北京市高级人民法院在《北京市高级人民法院企业破产案件审理规程》第188条也明确规定“债权人在表决相关事项时放弃投票表决的,不视为同意”。同时,有的破产债权人在统计分母时,不是按照到会人数统计,而是按照到会后实际投票的人数统计(部分有表决权的债权人虽然到会,但并未填写投票),也不符合企业破产法的规定。
 
 2.债权额过半
 依据《企业破产法》第六十四条第一款,“其所代表的债权额占无财产担保债权总额的二分之一以上。”这里涉及两个问题:如何理解“其所代表的债权额”?以及如何理解“无财产担保债权总额”?
 由于所涉及的这两个问题存在一定的逻辑关系,为便于阐述,我们先讨论如何理解“无财产担保债权总额”。
(1)如何理解“无财产担保债权总额”
 关于“无财产担保债权总额”如何认定,目前有两种不同的观点:
 第一种观点认为,此处“无财产担保债权总额”是指管理人认定的到会债权人所代表的债权额(有财产担保债权额除外)[4]。司法实践中,有部分管理人按照此种理解并操作。其理由是:在到会债权额(有财产担保债权额除外)小于总债权额(有财产担保债权额除外)50%时,即使到会债权人全部同意,也不可能同时达到《企业破产法》第六十四条规定的债权额过半要求,这样无论如何决议都不可能通过。
 第二种观点认为,此处“无财产担保债权总额”是指管理人认定的全部无财产担保债权人所代表的债权总额(有财产担保债权额除外)[5]。司法实践中,大多数破产管理人按照此种理解并操作。其理由是:根据企业破产法的文义,就是指无财产担保债权总额,而没有区分债权人是否到会。如果以促进债权人会议决议通过为目的,将“无财产担保债权总额”认定为“管理人认定的到会债权人所代表的债权额(有财产担保债权额除外)”,则如果债权金额较大的债权人未参加债权人会议时,很容易出现债权金额较小的债权人通过联合的方式,表决通过某些不利于大额债权人的决议,有大额债权人被小额债权人“绑架”之嫌。其实,即使决议无法通过,企业破产法也规定可以通过法院强制批准程序进行救济。
 本文认同第二种观点。《企业破产法》设计人数、债权额金额双过半的立法初衷,就是实行双制衡原则,目的是为了保障全体债权人的利益,包括小额债权人,也包括大额债权人。在破产案件中,小额债权人通常人数较多、但债权金额较小,而大额债权人通常债权金额较大,但人数较少。因此《企业破产法》基于双制衡原则,设计人数、债权额金额双过半的规则,对于小额债权人来说,可以从人数上来牵制大额债权人;对于大额债权人来说,却可以从金额上牵制小额债权人。
 
(2)如何理解“其所代表的债权额”
 从《企业破产法》的文义进行解读,此处“其所代表的债权额”认定为,管理人确定的到会债权人所代表的债权额而非总债权额,这点没有异议。但是此处“其所代表的债权额”是否应当把“有财产担保债权额”排除在外呢?
 观点一,“其所代表的债权额”既包括无财产担保的普通债权额,也包括有财产担保的债权额。既然法律已经规定了对有财产担保的债权人利益无关的事项,排除了其参与表决的权利,对于与其利益有关的事项,法律赋予了其表决权,有财产担保的债权人参与了表决,就不应该忽视其所代表的债权额[6]
 观点二,“其所代表的债权额”只能为无财产担保的普通债权额。理由主要在于,首先,根据《企业破产法》的文义,作为分母统计的是无财产担保债权总额,已经将有财产担保的债权排除在外,作为分子统计的也应该是到会的无财产担保的债权,分子与分母的统计口径应当一致,否则将会出现债权额占比超过百分之百的情形,不符合基本常理,对普通债权人来说也是荒谬的[7]。其次,有财产担保债权,其基本特点为人数少、金额大,如果把其代表的债权额作为分子统计,普通债权人在金额上无法对其进行抗衡,双制衡的原则也就失去意义。
 本文赞成观点二,分子分母统计口径应当一致,统计应仅限于无财产担保债权额。在四川高院、江苏高院的相关破产案件办理规定中均明确强调,对于一般决议事项的表决,有财产担保的债权人对决议的表决应当计入表决人数的统计,但其债权数额不计入表决金额的统计。
 根据前述案例,我们再继续假设,某一破产案件债权人会议确认参会的债权人为1000人,其中有表决权的人数为900人,则“同意”的人数要超过900人的一半,即达到451人以上才满足人数过半。同时,这451人代表的无担保债权占无担保债权总额的一半以上。如,债权总额为5000万元,其中有担保的债权额为1000万元,无财产担保债权总额为4000万元,则这1000万元不计入计算表决额公式的分子和分母,剩余4000万元无担保的债权额中,同意的债权人所占的债权额需超过2000万元,决议才能通过。
(二)双过半规则的完善
 由于对有财产担保的债权人只计算人数不计算金额,事实上也剥夺了有财产担保债权人的表决权,保护了普通债权人的利益,忽视了有财产担保债权人的利益,对有财产担保债权人不公平。对同一事项适用不同标准进行判断,也违背立法一般规律。笔者个人甚至认为这是《企业破产法》立法技术上的漏洞。
 因此,普通债权人和有财产担保债权人在表决机制问题上应该一视同仁,得到平等对待,合理的制度安排应该是,凡是债权人会议表决的事项涉及到有财产担保的债权人权益时,就应当赋予有财产担保的债权人享有完全的表决权,在债权人会议统计表决结果时,直接将参与表决的债权人的全部债权不区别性质而作为分子,以全部债权额(既包括有财产担保债权,也包括无财产担保债权)作为分母,计算出同意所代表的债权额占全部债权额的比例。这样就能避免不同债权人行使表决权有所区别的尴尬和矛盾。
 
四、结论
 本文通过探讨特殊债权的表决权,笔者认为职工债权不享有表决权,税收债权和经法院审查的待定债权可享有表决权,对于担保债权需要区分不同情形来确定表决权的形式。对于债权人会议决议的双过半表决机制在现有法律规定下,应当深刻理解双制衡原则,至于立法的技术漏洞有待将来《企业破产法》修订时予以解决,但笔者坚持对于普通债权人和有财产担保债权人应在表决机制问题上一视同仁。
 债权人的表决权,仅仅是破产法律制度中的很小一部分解决机制,但债权人通过债权人会议行使表决权不仅是一项程序上的权利,更关涉到债权人实体利益的处分。破产程序作为保证债权人利益实现的最后屏障,债权人会议不仅是保证债权人实现利益的窗口和手段,也是保证市场经济秩序稳定的重要方式。相信随着法律法规的不断完善,债权人行使表决权的机制也逐渐完善,以推动破产案件的顺利稳妥进行。
 
参考文献:
1.张曼琳:《从债权人会议看破产法对债权人的保护》,《四川文理学院学报》第23 卷第3期。
2.莫挺:《破产债权人会议制度研究——以完善表决机制为视角》,《民主法制》,2015年第12期。
3.王晗:《破产清算程序债权人会议决议问题研究》,微信公众号:中国破产法论坛,2017年6月14日发布,2019年5月12日访问
4.张泽良:《 柴桑视点 干货!债权人会议表决规则解读》,http://www.jxchaisang.com/detail/413.html,2018年8月8日发布,2019年5月12日访问。
5.金玉成:《破产重整系列 担保债权的表决“纠结”》,微信公众号:观韬中茂律所,2016年11月14日发布,2019年5月12日访问。


[1] 转引自《破产清算、破产和解中的职工债权人是否享有表决权》,http://www.tianzhengzhiku.com/anli/detail/id/1061.html,2018年3月6日发布,2019年5月12日访问。
 
[2] 同上注。
[3]参见田学伟 徐阳光:《论破产程序中的税收债权 》,《政治与法律》,2008年第9期,第18页。
[4]张泽良:《 柴桑视点干货!债权人会议表决规则解读》,http://www.jxchaisang.com/detail/413.html,2018年8月8日发布,2019年5月12日访问。
[5] 同上注。
[6] 参见王欣新:《破产别除权理论与实务研究》,载《政法论坛》,2007年01期。
[7]参见王晗:《破产清算程序债权人会议决议问题研究》,微信公众号:中国破产法论坛,2017年6月14日发布,2019年5月12日访问。
 

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